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       一、落實(shí)科技成果轉化政策的主要難點(diǎn)

 

       新修訂的《促進(jìn)科技成果轉化法》頒布施行以來(lái)，支持科技成果轉化的政策體系已經(jīng)形成，制約科技成果轉化的制度缺失、體制機制障礙等問(wèn)題基本得到解讀。然而，仍然有不少高校、科研院所、科技企業(yè)還沒(méi)有實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)科技成果轉化，仍在等待觀(guān)望。究其原因，實(shí)質(zhì)上就是科技成果轉化政策普及與落實(shí)不到位，具體表現為以下三點(diǎn)。

 

       （一）科技成果轉化政策普及不到位

       從中央到地方，比較注重出臺政策，但政策出臺以后，如何普及政策還沒(méi)有形成有效的機制，需要做的工作還沒(méi)有做到位。

 

       1.到底有多少科技成果轉化政策仍是未知數?？萍颊呶募陌l(fā)文部門(mén)多，在中央層面國務(wù)院及其組成部門(mén)、直屬機構均可以行文發(fā)布政策文件，中央部委所屬的機構中有的也可以印發(fā)貫徹落實(shí)文件，地方人民政府及其組成部門(mén)、直屬機構可以發(fā)布政策文件。最高人民法院、最高人民檢察院都可以發(fā)布相關(guān)文件。由于沒(méi)有一個(gè)統一的歸口管理部門(mén)，要及時(shí)、完整地收集從中央到地方有關(guān)科技成果轉化的政策文件并不是一件容易的事情。例如，《審計署關(guān)于審計工作更好地服務(wù)于創(chuàng )新型國家和世界科技強國建設的意見(jiàn)》（審政研發(fā)〔2016〕61號）提出審計工作要著(zhù)力推動(dòng)科技創(chuàng )新相關(guān)政策落實(shí)、著(zhù)力推動(dòng)建立完善科技管理和運行機制等。最高人民檢察院《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能依法保障和促進(jìn)科技創(chuàng )新的意見(jiàn)》提出，善于運用法治思維和法治方式，支持創(chuàng )新探索，寬容創(chuàng )新失誤，保護創(chuàng )新成果，為科研機構、研究型大學(xué)、創(chuàng )新型企業(yè)和科技工作者營(yíng)造良好創(chuàng )新環(huán)境，提供有力司法保障。這些文件對高校、科研機構和科技人員實(shí)施科技成果轉化有重要的影響。然而，高校、科研機構、科技人員等如不是一直關(guān)注政策，難以全面收集政策文件，自然就不能全面掌握科技成果轉化政策，進(jìn)而不能有效地落實(shí)相關(guān)政策。

 

       2.沒(méi)有建立科技成果轉化政策的學(xué)習輔導機制。國家和地方每發(fā)布一項政策，有的會(huì )召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì )介紹政策文件的出臺背景及主要內容，有的只是在新聞媒體上發(fā)布相關(guān)信息并在門(mén)戶(hù)網(wǎng)站上發(fā)布政策文件。如果不了解政策的出臺背景及其要解決的主要問(wèn)題，是很難享受政策的。更何況，政策文件不是孤立存在的，政策文件之間往往存在一些關(guān)聯(lián)關(guān)系。有的是政策制定部門(mén)表明貫徹落實(shí)國家政策的態(tài)度，有的是對落實(shí)國家政策的細化，有的是規定落實(shí)國家政策的配套措施，有的是落實(shí)國家政策的具體措施、途徑等。例如，國務(wù)院于2016年2月26日印發(fā)了《實(shí)施〈中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉化法〉若干規定》（國發(fā)（2016）16號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施規定》）做出以下四個(gè)方面的規定：一是對落實(shí)《促進(jìn)科技成果轉化法》做出細化規定，包括科技成果轉化情況年度報告的格式、內容、提交程序，擔任領(lǐng)導職務(wù)的科技人員可獲得科技成果轉化獎勵等；二是對科技成果轉化做出相關(guān)政策規定，包括允許科技人員兼職從事科技成果轉化和離崗創(chuàng )業(yè)等；三是作出授權規定；四是對貫徹《促進(jìn)科技成果轉化法》作出規定。國務(wù)院辦公廳于2016年4月21日印發(fā)了《促進(jìn)科技成果轉移轉化行動(dòng)方案》（國辦發(fā)〔2016〕28號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行動(dòng)方案》）提出中央政府貫徹落實(shí)《促進(jìn)科技成果轉化法》的目標、任務(wù)、具體措施等行動(dòng)方案?！洞龠M(jìn)科技成果轉化法》《實(shí)施規定》和《行動(dòng)方案》的先后出臺被稱(chēng)為科技成果轉化三步曲?！督逃靠萍疾筷P(guān)于加強高等學(xué)?？萍汲晒D移轉化工作的若干意見(jiàn)》（教技[2016]3號）、《中國科學(xué)院科學(xué)技術(shù)部關(guān)于印發(fā)<中國科學(xué)院關(guān)于新時(shí)期加快促進(jìn)科技成果轉移轉化指導意見(jiàn)>的通知》（科發(fā)促字〔2016〕97號）、國家衛計委等五部門(mén)印發(fā)《關(guān)于加強衛生與健康科技成果轉移轉化工作的指導意見(jiàn)》（國衛科教發(fā)〔2016〕51號）等文件都是國家相關(guān)主管部門(mén)為貫徹三步曲、加強所管轄領(lǐng)域的科技成果轉移轉化提出的指導性意見(jiàn)。為促進(jìn)科技成果轉化，中央先后出臺了《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于實(shí)行以增加知識價(jià)值為導向分配政策的若干意見(jiàn)》《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化職稱(chēng)制度改革的意見(jiàn)》《財政部國家稅務(wù)總局關(guān)于將國家自主創(chuàng )新示范區有關(guān)稅收試點(diǎn)政策推廣到全國范圍實(shí)施的通知》（財稅〔2015〕116號）、《財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于完善股權激勵和技術(shù)入股有關(guān)所得稅政策的通知》（財稅[2016]101號）、《國有科技型企業(yè)股權和分紅激勵暫行辦法》（財資[2016]4號）、《人力資源社會(huì )保障部關(guān)于支持和鼓勵事業(yè)單位專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)的指導意見(jiàn)》等文件。我們可發(fā)現，同一個(gè)政策點(diǎn)會(huì )出現在不同的政策文件中，且都被認為是政策要點(diǎn)。因此，要理解政策文件的精神要義，必須了解其出臺的背景和要達到的主要目標、解決的主要問(wèn)題。一般來(lái)說(shuō)，不專(zhuān)門(mén)關(guān)注科技成果轉化政策，是難以準確把握政策文件之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，進(jìn)而難以把握科技成果轉化政策的精神實(shí)質(zhì)。也就是說(shuō)，要準確把握一系列有關(guān)科技成果轉化的政策文件及相互之間的關(guān)系，對于高校、科研院所和企業(yè)的相關(guān)人員和科技人員來(lái)說(shuō)，不是一件容易的事。這就要求政府或其部門(mén)提供政策解讀、培訓輔導等服務(wù)。

 

        3.科技成果轉化政策的咨詢(xún)平臺還沒(méi)有建立起來(lái)。目前，高校、科研院所、科技企業(yè)和科技人員在學(xué)習理解科技成果轉化政策中存在疑問(wèn)時(shí)不知該咨詢(xún)哪個(gè)部門(mén)。正如上面所述，科技成果轉化政策出自多個(gè)部門(mén)，涉及面廣，表述規范，專(zhuān)業(yè)性強。相關(guān)人員在學(xué)習理解科技成果轉化政策時(shí)，難免會(huì )遇到這樣或那樣的困難或障礙。遇到困難或障礙時(shí)，該向誰(shuí)求助呢？例如，有人問(wèn)筆者，“四技”服務(wù)的收益，可以參照科技成果轉化進(jìn)行分配嗎？單位如何掌握政策執行的尺度？再如，在一次有關(guān)科技成果轉化的座談會(huì )上，某高校技術(shù)轉移中心負責人問(wèn)筆者，科技人員可以自行轉化科技成果嗎？由于對自行轉化科技成果沒(méi)把握，學(xué)校領(lǐng)導不敢做決策。又如，某高校負責學(xué)校技術(shù)轉移工作的某負責人提出疑問(wèn)：什么是勤勉盡責？達到什么條件或履行什么程序才算勤勉盡責？勤勉盡責應當經(jīng)哪個(gè)部門(mén)認定或認可？現實(shí)中，筆者遇到的問(wèn)題遠遠不止這些。這些疑問(wèn)是帶有普遍性的。這樣的問(wèn)題，該找誰(shuí)咨詢(xún)？這些問(wèn)題得不到權威的或者有說(shuō)服力的答復，自然會(huì )影響科技成果轉化政策的有效落實(shí)。

 

       （二）科技成果轉化政策存在落實(shí)障礙

       科技成果轉化政策出臺的目的就是為了落實(shí)，就是為了促進(jìn)科技成果轉化。然而，科技成果轉化政策在落實(shí)中還存在不少障礙。

 

       4.科技成果轉化政策落實(shí)還沒(méi)有形成協(xié)同機制?？萍汲晒D化涉及研究、開(kāi)發(fā)、商品化轉化、產(chǎn)業(yè)化等多個(gè)環(huán)節，涉及政產(chǎn)學(xué)研金介貿等多個(gè)主體，涉及資金、技術(shù)、人才、信息等多方面要素。這些環(huán)節、主體和要素對應著(zhù)若干個(gè)政府部門(mén)，這些環(huán)節能否銜接好，各主體之間能否協(xié)調配合好，各要素資源能否有效配置，決定了科技成果轉化能否順利地進(jìn)行。然而，高校、科研院所、科技企業(yè)和科技人員在實(shí)施科技成果轉化中遇到問(wèn)題時(shí)，往往不是一個(gè)部門(mén)能夠單獨解決的，在需要多個(gè)部門(mén)協(xié)同時(shí)，因各部門(mén)的站位不同，適用的法律法規不同，工作人員對政策的熟練程度不同，有時(shí)會(huì )產(chǎn)生矛盾對立的局面，導致科技成果轉化無(wú)法順利地進(jìn)行下去。這就需要相關(guān)政府部門(mén)密切配合與協(xié)同。然而，目前還缺乏一個(gè)跨部門(mén)的政策落實(shí)協(xié)同機制。

 

        5.政府對高校、科研院所、國有企業(yè)和科技企業(yè)落實(shí)科技成果轉化政策指導不夠。高校、科研院所在落實(shí)科技成果轉化政策、推進(jìn)科技成果轉化的過(guò)程中，存在以下現象：一是有的內部職能分工、上下配合、職能部門(mén)之間銜接存在障礙，影響科技成果轉化政策的有效落實(shí)；二是有的科研管理與科技成果轉化分別由不同的部門(mén)負責，由不同的行政領(lǐng)導分管，導致內部溝通協(xié)調困難；三是有的因中央和地方加強巡視工作，行政領(lǐng)導擔心把握政策不準確而擔責；四是有的因擔心落實(shí)國家科技成果轉化政策對正常的科研、教學(xué)活動(dòng)造成沖擊；五是有的因主管部門(mén)沒(méi)有出臺明確的指導意見(jiàn)或者對科技成果轉化沒(méi)有任何表態(tài)而不敢擅自行動(dòng)，又不便于向主管部門(mén)請示；六是有的因擔心給予完成、轉化科技成果做出重要貢獻的人員獎勵和報酬，導致單位與科研人員、科研人員之間矛盾突出等。這些顧慮或問(wèn)題，導致高校、科研院所推進(jìn)科技成果轉化的積極性、主動(dòng)性不高，落實(shí)國家科技成果轉化政策的動(dòng)力不強、力度不大，甚至是明里大力支持，實(shí)則反對。例如，仍然有不少高校、科研院所沒(méi)有制定科技成果轉化規定及科技人員兼職和離崗創(chuàng )業(yè)管理辦法等，沒(méi)有建立科技成果轉化流程等。有的單位雖然建立規范的制度和流程，但據科技人員反映，如果按照這些制度和流程操作，是無(wú)法進(jìn)行科技成果轉化的。例如，某科技人員反映，他所在單位規定，科技人員從事科技成果轉化，轉化收益的90%歸單位。新的《科技成果轉化法》頒布施行以前，轉化收益的60%歸單位，即上交比例提高了30%。這就需要政府主管部門(mén)及政府相關(guān)部門(mén)指導和督促所屬的高校、科研院所落實(shí)科技成果轉化政策，消除障礙，以推動(dòng)科技成果轉化工作。

 

       （三）沒(méi)有建立科技成果轉化

       政策的監測與評估機制

       政策監測與評估是為了掌握政策落實(shí)情況，總結政策實(shí)施經(jīng)驗，發(fā)現所存在的問(wèn)題，分析問(wèn)題背后的原因，進(jìn)而修訂、完善相關(guān)政策。

 

       6.沒(méi)有建立科技成果轉化政策的監測機制。目前，高校、科研院所和科技企業(yè)是否落實(shí)了科技成果轉化政策，在落實(shí)中存在哪些問(wèn)題，有沒(méi)有好的經(jīng)驗與做法，政府不一定掌握。即使掌握，也是不全面的。這是因為目前還沒(méi)有建立科技成果轉化政策監測機制，沒(méi)有形成政策落實(shí)信息的來(lái)源渠道。正因為如此，還沒(méi)有形成推進(jìn)科技成果轉化政策落實(shí)的有效機制。

 

       7.還沒(méi)有建立科技成果轉化政策的評估機制。盡管科技成果轉化政策發(fā)布時(shí)間不長(cháng)，但評估是必要的，通過(guò)評估可以發(fā)現政策設計、政策落實(shí)中的問(wèn)題，進(jìn)而完善政策、優(yōu)化政策落實(shí)流程。然而，據筆者所知，目前還沒(méi)有建立這方面的機制。

 

        二、對策建議

 

        針對科技成果轉化政策的普及、落實(shí)和監測評估三個(gè)方面的問(wèn)題，提出以下對策建議。

 

       1.建議各級政府建立科技成果轉化協(xié)調機制?！洞龠M(jìn)科技成果轉化法》第五條規定，國務(wù)院和地方各級人民政府應當加強科技、財政、投資、稅收、人才、產(chǎn)業(yè)、金融、政府采購、軍民融合等政策協(xié)同，為科技成果轉化創(chuàng )造良好環(huán)境。由于科技成果轉化涉及科技、財政、投資、稅收、人才、產(chǎn)業(yè)、金融、政府采購、軍民融合等各個(gè)方面，需要加強這些方面政策的協(xié)同。為此建議，各級政府在科技行政部門(mén)設立跨部門(mén)的科技成果轉化政策協(xié)調服務(wù)機構，設立科技成果轉化政策“一門(mén)式”服務(wù)窗口，并指定專(zhuān)門(mén)的機構承擔具體的協(xié)調服務(wù)工作，協(xié)調解決科技成果轉化中的政策落實(shí)問(wèn)題。

 

        2.將科技成果轉化政策匯編成冊。建議各級政府的科技或者發(fā)展改革或者政府法制部門(mén)會(huì )同同級政府有關(guān)部門(mén)匯編科技成果轉化政策，將中央及其有關(guān)部門(mén)、地方及其有關(guān)部門(mén)出臺的與科技成果轉化有關(guān)的政策文件匯編成冊，免費向社會(huì )發(fā)放，并定期更新。將科技成果轉化政策文件文本的電子版放到政府及有關(guān)部門(mén)的門(mén)戶(hù)網(wǎng)站上，供免費下載。由于涉及面廣，專(zhuān)業(yè)性強，政策文件信息分散等原因，這項工作只能由政府有關(guān)部門(mén)牽頭辦理，社會(huì )機構是無(wú)力承擔的。

 

        3.組建科技成果轉化政策宣講團。建議各級政府組織或指定科技或者發(fā)展改革或法制部門(mén)牽頭組建科技成果轉化政策宣講團，分赴所屬高校、科研院所、企業(yè)集團、科技企業(yè)和社會(huì )組織解讀科技成果轉化政策。政策解讀應當回應高校、科研院所、企業(yè)集團、科技企業(yè)、社會(huì )組織和科技人員在科技成果轉化中提出的問(wèn)題、存在的疑慮、遇到的障礙或困難等，做到準確規范、依據充分、條線(xiàn)清晰、容易理解，避免引起誤解誤讀，應當與有關(guān)部門(mén)的實(shí)際操作、管理、監督、檢查、巡視、辦案等銜接起來(lái)，避免各有各的解釋?zhuān)饔懈鞯牧鞒?，各自理解或要求不一致等?wèn)題。解讀稿通過(guò)新聞發(fā)布會(huì )等形式向社會(huì )公布，并在政府及有關(guān)部門(mén)的門(mén)戶(hù)網(wǎng)站上發(fā)布，供免費下載。政策解讀是一項專(zhuān)業(yè)性、政策性、操作性很強的工作，必須由政府組織，專(zhuān)業(yè)人員編制，且需要政府各相關(guān)部門(mén)密切配合、形成共識，避免相互打架，共同為科技成果轉化做好服務(wù)。

 

       4.組建科技成果轉化政策咨詢(xún)服務(wù)平臺。建議各級政府組織或指定科技或者發(fā)展改革或法制部門(mén)組建科技成果轉化政策咨詢(xún)服務(wù)平臺，通過(guò)電話(huà)、網(wǎng)絡(luò )、微信、郵件等途徑，接受高校、科技院所、企業(yè)集團和科技企業(yè)、社會(huì )組織，以及科技人員、技術(shù)經(jīng)紀人等的咨詢(xún)?？萍汲晒D化政策咨詢(xún)服務(wù)應當統一受理各類(lèi)政策咨詢(xún)，再依據各部門(mén)的職責分工，屬于哪個(gè)部門(mén)管理范疇的，再轉交相關(guān)部門(mén)答復，最后由服務(wù)平臺給予答復。

 

       5.組成專(zhuān)門(mén)的科技成果轉化政策服務(wù)隊。建議各級科技或者發(fā)展改革或者市政府法制部門(mén)會(huì )同同級有關(guān)部門(mén)組成專(zhuān)門(mén)的科技成果轉化政策服務(wù)隊，分赴所屬高校、科研院所、企業(yè)集團、科技型企業(yè)和社會(huì )組織，依據《促進(jìn)科技成果轉化法》及其配套政策文件，指導其制訂科技成果轉化規章制度，包括科技人員兼職與離崗創(chuàng )業(yè)管理辦法，優(yōu)化科技成果轉化流程，落實(shí)好科技成果轉化政策。

 

       6.將科技成果轉化政策的落實(shí)情況納入年度考核與審計、巡視范圍。建議各級科技、教育及其他行業(yè)管理部門(mén)督促所屬的高校、科研院所完善科技成果轉化制度，優(yōu)化科技成果轉化流程，并將科技成果轉化政策的落實(shí)情況納入年度考核，各級黨委納入落實(shí)“兩個(gè)責任制”的檢查范圍。審計部門(mén)在對高校、科研院所經(jīng)濟責任審計和其他審計時(shí)，將科技成果轉化政策的落實(shí)情況納入審計范圍。各級黨委及有關(guān)部門(mén)對所屬的高校、科研院所、企業(yè)集團進(jìn)行巡視或巡察時(shí)，也將科技成果轉化政策的落實(shí)情況納入巡視、巡查的范圍。

 

       7.設立科技成果轉化服務(wù)機構。建議高校、科研院所、企業(yè)集團及其他科技創(chuàng )新企業(yè)設立科技成果轉化服務(wù)機構，依照《促進(jìn)科技成果轉化法》及相關(guān)政策文件制訂科技成果轉化的規章制度，優(yōu)化科技成果轉化流程，修訂或廢止影響科技成果有效轉化的制度或規定、流程和職能分工，加強對科技人員進(jìn)行科技成果轉化政策培訓，建立有效的協(xié)調機制協(xié)調各相關(guān)職能部門(mén)之間的關(guān)系。高校、科研院所、企業(yè)集團應當兼職國家、單位與個(gè)人三者利益，兼顧科技成果研究開(kāi)發(fā)與技術(shù)轉移人員之間的利益分配，充分調動(dòng)研究開(kāi)發(fā)人員和科技成果轉移轉化人員的積極性。

 

       8.建議各級政府加強科技成果轉化政策落實(shí)情況的監測。在政策監測中，對落實(shí)政策比較好的單位，以及好的做法，總結其經(jīng)驗，分析其成功的因素，并加以推廣，利用新聞媒體進(jìn)行宣傳報道；對于落實(shí)不好的單位，要分析其原因，找到問(wèn)題的根源，幫助該單位解決問(wèn)題。

 

       9.第三方機構對科技成果轉化政策進(jìn)行評估。建議各級政府指定第三方機構，如所屬社會(huì )科學(xué)院、政府發(fā)展研究中心或其他單位對科技成果轉化政策進(jìn)行評估。通過(guò)評估找出政策設計、政府部門(mén)落實(shí)科技成果轉化政策，以及高校、科研院所、企業(yè)集團、科技企業(yè)落實(shí)科技成果轉化政策中存在的問(wèn)題，進(jìn)而有針對性地完善政策，優(yōu)化政策落實(shí)流程，加強政策服務(wù)等。